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新南威爾士州生物多樣性補償制度研究

2020-4-3 17:23 來源: 中國國土資源經濟

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澳大利亞新南威爾士州(NSW)2008年即著手建立“生物多樣性銀行(生態銀行)制度”,2017年全面實行“生物多樣性補償制度”;通過強化“生態信用”概念,建立了完善的生態信用評估、登記、交易、補償制度體系;委托“生物多樣性保護信托”進行管理,搭建起了生態信用購買方(開發商)與生產方(地主)在生態保護領域的經濟連接。生物多樣性補償制度建立了完整的“規避、最小化、修復、補償”保護層級體系,促進了生態保護“凈生收益”目標的實現,有效地推進了全州的生態保護工作。新南威爾士州的生物多樣性補償制度對我國國土空間生態保護修復工作具有重要的借鑒意義。

本文引用信息
袁國華,席皛,周偉,蘇子龍.新南威爾士州生物多樣性補償制度研究[J].中國國土資源經濟,2020,33(1):21-27.

01
生態補償概念與生物多樣性補償

我國“生態補償”概念與國際上“Ecological Compensation(生態補償)”概念差異較大。在知網(cnki.net)上,按主題及關鍵詞檢索“生態補償”,最早出現的為張誠謙發表于1987年的《論可更新資源的有償利用》:“所謂生態補償就是從利用資源所得到的經濟收益中提取一部分資金并以物質或能量的方式歸還生態系統,以維持生態系統的物質、能量、輸入、輸出的動態平衡?!?992年,鄒振揚、黃天其發表了《試論城鄉開發自然生態補償的植被還原原理》。他們沒有直接定義“生態補償”,但提出“生態—植被還原的原則:任何一幢住宅、一座工廠、一條公路修建所砍伐、破壞的樹木及植被,開發者必須負責在就近進行等量的綠色種植來給予補償”??梢钥闯?,他們的“生態補償”概念,強調生態的“物理”補償(屬于經典國際認知)。

隨著我國生態公益林建設及退耕還林(草)等工程的實施,國內生態補償研究重點偏向了經濟補償。著重將“生態補償”定義為“經濟補償”的文章,始于沈孝輝發表于1996年的《共存才能共榮——建議盡快建立長江流域生態補償機制》:“用實施生態補償制來理順全流域的生態關系和經濟關系……經濟發達的中、下游?。ㄊ校ι嫌呜毨Эh的資金補給,不是單純的扶貧,更不是恩賜”。我國后來的研究中,甚至將中文“生態補償”翻譯成了“eco-compensation”,以區別于國際上的“ecological compensation(EC)”。2014年,《蘇州市生態補償條例》將生態補償定義為:“主要通過財政轉移支付方式,對因承擔生態環境保護責任使經濟發展受到一定限制的區域內的有關組織和個人給予補償的活動?!?018年4月,《廈門市海洋生態補償管理辦法》明確:海洋生態保護補償,是指市、區政府在履行海洋生態保護責任中,結合經濟社會發展實際需要,對海洋生態系統、海洋生物資源等進行保護或修復的補償性投入。2018年8月,國家發改委有代表指出:生態補償簡單地說就是生態受益地區向生態價值提供地區給予補償,包括資金、項目、人才各方面的補償,讓這些生態保護地區或者生態價值提供地區有積極性,減少污染破壞祁連山這樣的沖動。

國際上,一般是將“生態補償EC(ecological compensation)”作為“物理”概念來理解,強調“等量”(零凈損失)或“多量”(凈生收益)生態數量的補償,類似我們的耕地占補平衡。歐洲基礎設施與生態網絡(IENE)編輯的《野生動物與交通——歐洲識別沖突和設計解決方案手冊》認為,“生態補償EC意味著,特定的自然生境及其質量——如濕地或老森林——在受到批復的項目影響時,應在其他地方得到保護發展。在實施補償時,應平衡生態損害,以‘零凈損失’為目標,使生境及其相關物種都受益。生態補償可以定義為創造、恢復或提高自然質量,以平衡基礎設施建設所造成的生態損害”。荷蘭學者將生態補償EC定義為“高速公路或其他基礎設施建設造成的生態功能與價值損害的替代”。即社會經濟建設對生態系統造成了損害,你必須補償(置換、替代)回來。這種觀點得到了廣泛的認可,成為生態補償EC的基本要義。而補償的準則,最初為“零凈損失NNL”,即通過各種措施補償回來的生態系統的結構與功能,要與建設前的生態系統相當,不能造成虧空??紤]到生態系統的復雜性及修復的長久性,當前國際上生態補償的準則要求做到“凈生收益NG”,即補償回來生態系統結構與功能要求超過建設前的生態系統。

與生態補償EC類同的概念,叫生物多樣性補償(Biodiversity Offsets,簡稱BO。這里的Offset,是指抵消、彌補的意思)。按照商業及生物多樣性補償計劃(BBOP)的定義,“生物多樣性補償是指在采取適當的預防和緩解措施后,為補償項目開發中遺留下來的嚴重不利生物多樣性影響而采取的行動所產生的可衡量的保護成果”。生物多樣性補償的目標是,在生物多樣性的物種組成、生境結構、生態系統功能、人類利用和文化價值方面,實現生物多樣性的“零凈損失”、最好是“凈生收益”。這個定義在理論和實踐上,得到了國際上廣泛的認同與應用。有的學者認為“生態補償EC”是對生物多樣性損失的一般補償,可以通過支付或保護行動等多種方式進行補償。相反,生物多樣性補償被理解為一種涉及保護行動的補償方法,其目標是生物多樣性的零凈損失或凈生收益。生態補償EC除了與生物多樣性補償等用外,其他類似叫法包括環境彌補(Environmental Offset)、補償緩解、環境補償(Environmental Compensation)、補償性緩解等,一般情況下,都認為它們意思相同。

結合中國實情,我們將生態補償定義為“生態受益方向維護及提供生態產品與服務的供給方支付的物質補償”。而國際上,生態補償EC概念與我們的耕地占補平衡很相似。為了與國內側重于經濟關系的“生態補償”概念區分,我們將國際上生態補償EC稱為“生態占補平衡”,等同于“生物多樣性補償”。

當前,約有40個國家或政府建立有專門要求生物多樣性補償或某種形式的補償保護以應對特定影響的法律或政策。澳大利亞新南威爾士州(NSW)新近實施的《生物多樣性保護法2016》建立了完善的“生物多樣性補償制度”,以替代《瀕危物種保護法1995》建立的自愿性質的“生物銀行制度”。配套建立了“生物多樣性保護信托BCT”,把經濟關系引入生物多樣性補償。這套生物多樣性補償制度,使得地主(土地擁有人或所有者)有積極性簽訂協議,利用自己“閑置的”土地生產生物多樣性信用(credits,信用額度,也稱生態信用),并將生態信用出售給建設者或開發商獲利。而后者通過購買生態信用,滿足了生態保護的管理要求。既保障了生態系統物理保護的要求,又建立了市場化的可持續性體系;既滿足了開發商履行其生態保護義務的需求,又使生態保護者獲得了長久的收益。

02
新南威爾士州生物多樣性補償制度簡介

澳大利亞是聯邦制國家,一般的資源管理事務主要是州(?。┱穆殭?。但生態環境問題多具公益屬性,且跨區界性明顯,因此聯邦政府在生態環境方面的管理職權較大。

2.1 澳大利亞聯邦政府生物多樣性補償制度

澳大利亞聯邦生態環境管理主要法律為《環境保護和生物多樣性保護法(EPBC法)1999》,于2000年7月施行;配套有《環境保護和生物多樣性保護條例2000》。EPBC法修正案于2013年6月施行,將水列入了“國家重大環境事項(MNES)”——具有國家層面意義的生態環境事項。按照EPBC法,如果“擬議活動”對國家重大環境事項可能產生重大影響,則必須進行評估,以確定影響和補償的具體數額。9項國家重大環境事項為:世界遺產地,國家遺產地,具有國際重要性的濕地(通常稱為拉姆薩濕地,是根據國際公約所列明的濕地名稱),國家受威脅物種和生態群落,遷徙物種,聯邦海域,大堡礁海洋公園,核活動(包括鈾礦開采),涉及煤層氣開發和大型煤礦開發的水資源。
澳大利亞聯邦(中央)層面,將生物多樣性補償稱為“環境補償”。2007年,聯邦政府出臺了《EPBC法生物多樣性補償政策草案2007》;2012年,出臺了正式的《EPBC法生物多樣性補償政策》;2016年出臺了《EPBC法先行生物多樣性補償政策》?!跋刃猩锒鄻有匝a償”是針對未來補償的使用、轉讓或出售。傳統的補償通常是為了補償已經批準了的行動產生的剩余不利影響而實施的,而先行補償是在任何影響發生之前實施的?!禘PBC法生物多樣性補償政策》主要介紹了政策的范圍、目標與總體要求,補償類別(直接補償、其他補償措施、先行補償),補償在環境影響評價中的作用,規劃補償方案(建議),補償要求,政府決策等內容,適用于陸地和水域的生物多樣性補償。

2.2 新南威爾士州生物多樣性補償簡介

2017年8月,新南威爾士州的《生物多樣性保護法2016》開始施行,替代了《瀕危物種保護法1995》。同時,新法規定的“生物多樣性補償制度”,也正式取代了瀕危物種保護法配套建立的自愿性質的“生物多樣性銀行和補償制度(Bio-Banking,生物銀行/生態銀行)”。生物銀行制度于2008年7月開始實行,也被稱為“緩解銀行”或“保育銀行”,指一個建設項目的環境影響由場地外另一塊被稱為“生物銀行場地”的土地得到緩解。生物銀行基本交易制度延續到了現今的“生物多樣性補償制度”。補償及交易的基礎是“生態信用”。生態信用分兩種:“生態系統信用”,衡量對受威脅生態群落和瀕危物種的棲息地影響的補償需求,主要針對一般植物群落類型;“物種信用”,衡量對受威脅物種個體或棲息地范圍影響的補償需求。

《生物多樣性保護法2016》以及《生物多樣性保護條例2017》,建立了解決開發和清理活動對生物多樣性影響的制度框架。生物多樣性補償制度要求制定生物多樣性管理協議,這是土地所有者自愿簽訂的永久協議,以確保補償土地上的生態保育。生物多樣性補償計劃由環境與遺產局(OEH)負責執行。

NSW生物多樣性補償計劃有兩個關鍵要素:一是從事開發或清理活動的開發商,產生一項必須退止(收回)的信用義務(即開發商對生態造成了損害,產生了負的“生態信用”。開發商必須退止、消除此負的生態信用,否則其生態保護義務沒有履行完畢),以抵消其活動所造成的生態損害。二是在土地上建立生物多樣性管理場地的地主,向需要這些信用的開發商出售信用,以足額補償后者開發活動所造成的生態損害。

2.3 生物多樣性補償制度運作方式

2.3.1 從事開發清理活動與退止生態信用

從事開發或清理活動的“提議人(主要指開發商)”,要參加補償計劃,須遵從五個步驟。

2.3.1.1 提議人決定生物多樣性補償計劃是否適用

首先,提議人必須確定補償計劃是否適用于其在項目初期所提議的開發活動。補償計劃適用于以下幾方面:

地方發展(根據《環境規劃和評估法1979》第4部分進行評估)可能對受威脅物種產生重大影響或觸發生物多樣性補償計劃閾值;州際重大發展和重大基礎設施項目,除非規劃和環境部部長和環境與遺產局(OEH)行政長官確定該項目不太可能產生重大影響;生物多樣性的認證提案;在市區及劃作環境保護用途的地區,清除超過生物多樣性補償計劃閾值的原生植被,而無須取得發展許可;根據《地方土地服務法2016》,清理需要“原生植被小組”批準的原生植被;根據《環境規劃和評估法1979》第5部分(一般是由政府實體提出的建議)評估和確定的活動。

2.3.1.2 認證評估師開展生物多樣性評估

如補償計劃確實適用于某項開發活動,提議人必須聘請“認證評估師”,按“生物多樣性評估方法BAM”對其項目建議進行評估。應用BAM后,評估師要編制“生物多樣性評估報告BAR”,明確提議人如何采取措施來避免和減少對生物多樣性的影響,并設置補償建設活動對生物多樣性殘余影響(“信用義務”)所需的“生態系統信用”與“物種信用”的數量和類型。

評估完成后,提議人必須將生物多樣性評估報告提交給權威機關作為申請建設許可的一部分。

2.3.1.3 權威機關評估申請并決定是否批準申請

權威機關收到申請后,必須考慮有關建議是否會產生“嚴重及不可逆轉的影響”。如果權威機關發現有關開發可能會導致嚴重及不可逆轉的影響,則此類開發活動不會被批復執行。權威機關會根據相關規定,對申請做出評估,并決定是否批準或拒絕申請,包括考慮對生物多樣性的影響。生態可能只是權威機關考慮的眾多問題之一。

2.3.1.4 權威機關決定申請并設定補償義務

如果權威機關批準申請,生態信用義務(以及任何其他必要的行動)將作為相關批準或同意的條件。權威機關有權增加或減少BAR報告中所提出的信用義務。如果減少了義務,可能需要權威機關公布理由或征求OEH的同意。

此外,還可附加其他條件,以確保提議人做出承諾,避免和盡量減少對生物多樣性的影響。

2.3.1.5 提議人履行信用義務開展批復活動

一旦權威機關做出包括最終信用義務的批復或同意后,提議人有兩種主要方式來履行這一義務:他們可以在市場上找到并購買所需的“同類補償”信用,然后通過OEH的“生物多樣性補償與協議管理系統”退止這些信用。另外,他們可以使用“補償支付計算器”來確定其信用義務的成本,并通過生物多樣性補償與協議管理系統將這筆錢繳付給“生物多樣性保護基金”。然后,由“生物多樣性保護信托BCT”負責確定和完成此信用義務。

提議人還可以利用生物多樣性保護行動或礦區修復行動來履行信用義務。

當提議人完成這些步驟后,便可按其批準的程序繼續進行有關活動。權威機關有責任確保提議人履行生態信用義務,以及同意或批準的任何其他條件。

2.3.2 建立生物多樣性管理場地并出售信用

地主通過建立生物多樣性管理場地和出售產生的生態信用,來參與生物多樣性補償計劃。

2.3.2.1 地主進行資格標準確定

首先,地主需要確定其土地是否符合資格標準,另外他們還需要滿足“合適人選測試”。在這個早期階段,地主還可以在OEH的“意向登記表”上發布廣告,以確定潛在的信用購買者,然后再進行正式申請。

2.3.2.2 認證評估師按照生物多樣性評估方法評出生態信用

地主必須聘請一名認證評估師,才可在其土地上開展生物多樣性評估。評估師將編制一份“生物多樣性管理場地評估報告(BSSAR)”,內容包括:

簽訂“生物多樣性管理協議(BSA)”的場地所產生的生態信用類型和數量;提出該場地管理計劃,將其納入生物多樣性管理協議。生物多樣性保護信托負責與地主達成協議。一旦BSSAR準備就緒,地主將通過生物多樣性補償與協議管理系統向生物多樣性保護信托提交包括BSSAR在內的申請,并繳納相關費用。

2.3.2.3 地主與保護信托簽訂生物多樣性管理協議并出售信用

生物多樣性保護信托BCT將根據有關法律及技術規定,評估地主的申請,并就《生物多樣性管理協議》(BSA,管理協議)的條款達成一致。BSA將包括一項管理計劃,列出擬議的年度管理行動和這些行動在20年內的成本,以及正在產生的維護費用??偝杀痉Q為“繳存資金總額TFD”。經紀人可以幫助完成此過程。

一旦生物多樣性保護信托和地主同意并簽訂生物多樣性保護協定,該協定和信用將登記在OEH的登記簿上。該協議還將記錄土地和財產信息。

如果沒有預先安排出售信用,或者直接為信用尋找買家(可能需要經紀人的幫助),地主可以將其信用發布在OEH意向登記表上。

然后,地主可以出售信用(給生物多樣性保護信托或私人購買者,如開發商),這些信用將被記錄在OEH的登記簿上;通過BOAMS將“繳存資金總額”轉移到生物多樣性保護信托的“管理基金”;通過BOAMS將信用的所有權轉讓給買方。地主可能只會以能夠收回全部“繳存資金總額”的價格出售信用。

2.3.2.4 接受年度付款并管理生物多樣性場地

當地主出售信用的收入達到“繳存資金總額”的80%時,將開始全面管理“生物多樣性管理場地”。這意味著,地主須負責執行《生物多樣性管理協議》中附帶的管理計劃所指明的管理行動;生物多樣性保護信托將開始按照BSA的條款向地主支付年度保護款項。

地主有義務足額上繳“繳存資金總額”。銷售信用收入超過繳存總額的部分,都可以保留作為地主的利潤。

保護信托將在20年內每年向地主支付這些保護款項,而地主須每年向信托報告。20年后,地主可重新申請部分土地管理計劃,以續期現行的管理計劃;或繼續收取款項,以維護其生物多樣性管理場地。

保護信托有責任確保地主履行其義務,地主可能會接受信托或OEH的審計和其他合規活動。

2.3.3 生物多樣性保護信托在補償中的作用

隨著《生物多樣性保護法2016》的實施,2017年8月25日,新南威爾士州“生物多樣性保護信托(BCT,簡稱保護信托或生態信托)”正式成立。根據該法律,BCT將支持和鼓勵土地所有者簽署協議,保護私人土地上的生物多樣性。NSW政府在2020—2021年度前五年間,累計投入2.4億澳元到BCT;計劃以后每年投入7000萬澳元。

2.3.3.1 與地主簽訂生物多樣性保護協議

保護信托與地主簽訂《生物多樣性管理協議》,目的是永久保護和管理簽約土地,以提高其生物多樣性價值。它使地主能夠產生生物多樣性信用,并出售給開發商、保護信托或其他興趣方。管理協議不需要覆蓋地主所有的土地——地主可以留出一部分作為“協議場地(址)”來保護,并在剩余的土地上繼續其他活動。地主甚至可以在管理場地上進行一些活動,例如一些放牧活動或生態旅游探險,前提是這些活動不會對土地的生物多樣性價值產生負面影響。

2.3.3.2 促進生物多樣性信用供給

地主可以隨時向保護信托申請,簽訂生物多樣性管理協議,以生產和銷售生物多樣性信用。一旦這些信用被出售,生物多樣性管理協議持有者(地主)就會收到按年發放、永久的生物多樣性管理款項,用于管理補償土地和生物多樣性。

地主還可以從信用銷售中獲利。通過與地主合作建立管理場地和創造生物多樣性信用,BCT能夠刺激市場供應(圖1)。

圖1 NSW生物多樣性保護信托BCT與生態信用交易

2.3.3.3 通過生物多樣性保護基金幫助開發商履行補償義務

生物多樣性保護信托BCT管理生物多樣性保護基金BCF。提議人可以選擇通過向生物多樣性保護基金付費,來履行他們在開發許可條件下的補償義務。對于多數提議人來說,這可能是一種更快、更確定的方式來履行他們的義務。

提議人也可以選擇自己來開展生物多樣性補償,或者使用第三方代理的服務。

一旦向保護基金支付款項,BCT將負責尋找所需的補償場地。BCT能夠匯集補償義務和資金,建立全州范圍更廣泛、更可行的補償場地。

03
生物多樣性補償計劃法規與規范體系

3.1 法律規定

NSW關于生物多樣性補償的法律主要有《生物多樣性保護法2016》《生物多樣性保護條例2017》《地方土地服務法2013》《地方土地服務條例2014》《州環境規劃政策(非農村地區植被)2017》。同時廢止了《瀕危物種保護法1995》《原生植被法2003》《自然保護信托法2001》,以及《國家公園和野生動物法1974》的部分內容。

3.2 多樣樣性補償主要規程

3.2.1 多樣性信用、評估與登記

生物多樣性(生態)信用實際是一種生物多樣性價值的度量。提議人進行道路建設等開發活動,對生態價值造成了損害,產生了“負”的生態信用,必須通過補償來退止、消除這些信用,以履行其生態保護義務。地主通過其協議土地的保育及強化生態管理,與政府授權部門(生物多樣性保護信托)簽訂“生物多樣性管理協議”,可以生產并出售生態信用獲利。對提議人來說,一塊土地能否進行開發,先要進行“生物多樣性認證”。這是一種簡化的生物多樣性評估程序,適用于擬用于開發的土地范圍。該地塊經過“認證”并確定生態價值影響補償措施后,可用于建設開發,而不必經過以往的逐項生態影響評估。

NSW對提議人、保護信托、生物多樣性認證、同類補償、變通等建立了規范的補償規則。

對生物多樣性補償參與要求進行了嚴格規范,制定了生物多樣性補償方案閾值,場地清理閾值,生物多樣性價值圖閾值,瀕危物種“顯著性檢驗”以及低于影響閾值情況的處理程序。

對于開發建設地塊和管理場地(指地主簽訂“生物多樣性管理協議”中的土地范圍)上的兩類生態信用評估方法,NSW出臺了“生物多樣性評估方法BAM”文件及網上評估工具,“認證評估師”據此可對生態信用的數量及類別進行評估。對生態信用付費的計算,也有規范的工具。

NSW政府對生物多樣性補償制度的登記工作也比較完備,建立了生態信用供給登記、需求登記、交易登記、認證評估師登記及保護協議登記(開發中)制度。

3.2.2 多樣性補償規則

這里只介紹對提議人的補償規則。補償規則允許提議人通過以下方式履行其補償義務:

根據同類規則退止生態信用;資助一項生物多樣性保護行動,使受開發影響的生態系統受益。此項行動必須列入《配套規則:生物多樣性保護行動》,且滿足規則中其他要求;承諾對礦區進行生態修復,創造相同的生態群落或瀕危物種棲息地(僅適用于大型采礦項目)——生態修復必須符合《礦山場地生態修復配套規則》(待發布);向生物多樣性保護基金支付款項。

3.2.3 生物多樣性認證規則

生物多樣性認證能夠鼓勵規劃當局和土地所有者設計他們的發展足跡,以避免和盡量減少對生物多樣性價值的影響,并保護這些地區。這樣,與對每塊場地逐個評估相比,能獲得更好的環境結果,同時也能為開發商和社區提供關于一個地區的開發潛力和保護結果的預期。

生物多樣性認證有兩種類型:標準型——適用于土地所有者和規劃當局;戰略型——只提供給規劃部門,以支持重要的區域發展和規劃過程。環境部長將依據《生物多樣性保護條例2017》中規定的標準,決定是否宣布一項建設方案為“戰略型”。

生態認證包括五個步驟:規劃和設計項目(申請前),申請生物多樣性評估并提交認證申請,公開咨詢措施并發布通告,環境部長決定并授予生物多樣性認證,后續評估及合規性審查。這些都建立了完善的工作規范。

04
思考與借鑒

新南威爾士州的生物多樣性補償(生態占補平衡)制度,建立了完整的生態保護“規避、最小化(盡量減少)、修復、補償”層級體系,能夠促進實現生態保護零凈損失及凈生收益目標。體現了當前國際上將生態保護制度體系獨立于傳統環境管理制度的前沿趨勢及發展要求(見前引OECD)。我國建立有完備的耕地占補平衡制度。學習借鑒NSW的生物多樣性補償制度,有利于自然資源部門高效履行國土空間生態保護修復職責。

NSW的生物多樣性補償制度,設計了完備的生態保護目標,引入了系統的、可持續的生態信用交易體系及市場化經濟補償機制,對我國構建相應的生態保護、生態補償制度體系具有重要參考價值。

NSW的生物多樣性補償制度,從法律、規章、標準、規程到工作機制,都十分完整、系統,可操作性強,值得我國相關管理部門借鑒。在完整的制度及法律體系沒有建立之前,可以借鑒地方探索及國際最佳實踐,考慮從土地出讓收益中提取“耕地生態保護基金”,主要用于耕地保護及耕地生態功能提升補償;從煤炭等礦產收益中提取“礦區生態修復基金”,主要用于歷史遺留及重要礦區生態保護修復;從水電上網電價中提取“森林保育基金”,主要用于上游地區森林資源保護補償。

作者信息 
袁國華(1965—),男,江西省遂川縣人,中國自然資源經濟研究院研究員,中國地質大學(武漢)、北京師范大學、荷蘭ITC學院研究生,主要從事資源與生態環境經濟、戰略規劃與政策,資源環境承載力等方面研究工作。

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