荷蘭最高法院作出史上“最強”氣候變化判決

2020-1-18 10:39 來源: 國際法律與政策 |作者: 李丹蕾

2019年12月20日,荷蘭最高法院判決,認定根據《歐洲人權公約》,荷蘭有采取措施防止氣候變化的積極義務,并且到2020年底,荷蘭溫室氣體的排放量必須比1990年減少25%。荷蘭最高法院這一判決意義重大。雖然在世界范圍內,已有大量關于追究氣候變化法律責任的訴訟案件,但該案判決被認為是目前為止氣候變化訴訟中的“最強判決”。因為在該案中,法院明確表示,盡管氣候變化是由眾多負有共同責任的行為體造成的,并且荷蘭的溫室氣體排放量在全球占比微小,但這不能排除荷蘭單獨減排的國家責任。

本期“國際法律與政策”與各位分享中國政法大學國際法學院2019級碩士研究生李丹蕾整理的本案述評。


一、審理過程

2013年,一個致力于促進可持續性和創新的荷蘭非政府組織——“烏爾根達基金會”(Urgenda Foundation)及其代表的800多名個人在海牙地區法院對荷蘭政府提起訴訟,要求荷蘭政府在2020年底將荷蘭溫室氣體的排放量減少40%,或至少與1990年相比減少25%。將溫室氣體減排至少25%的依據是2007年的《政府間氣候變化專門委員會第四份評估報告》。該報告稱,如果全球溫度上升超過2度,全球氣候系統將會發生十分危險并且不可逆轉的變化。根據委員會的分析,為了防止全球溫度上升2度以上,發達國家的溫室氣體排放量必須在2020年底減少25%-40%。荷蘭在2007年接受了這一目標,并宣布其目標是到2020年減排30%。然而,在2011年,政府卻將目標降低到14-17%。

海牙地區法院最終判決,荷蘭政府必須限制荷蘭年溫室氣體排放總量,以在2020年底達到減排25%的目標。然而,這一判決卻沒有令雙方都滿意。荷蘭政府認為根據分權原則,采取何種最合適的氣候政策屬于政府的職能,司法機構無權決定政府的決策內容;荷蘭在全球的排放量極小,氣候變化帶來的問題不可能由荷蘭一個國家解決;政府間氣候變化專門委員會(IPCC)關于減排的方案有很多的不確定性,減排的目標也不是由IPCC來決定的,并且這種方案針對的是國際社會而不是單獨的國家。因此荷蘭政府認為,以現階段的政策,荷蘭僅可以達到減排19-27%的目標。烏爾根達基金會則以海牙地區法院沒有直接援引《歐洲人權公約》的內容作為裁判的依據提起上訴。上訴法院在2018年10月9日的判決中維持了海牙地區法院的判決,并接受了烏爾根達基金會的上訴請求:判定荷蘭需要采取積極的減排措施保護《歐洲人權公約》第2條和第8條規定的生命權以及私人和家庭生活權。2019年1月荷蘭政府對上訴法院的判決又提起了上訴,最終在12月的判決中,最高法院駁回了荷蘭政府的所有論點,維持了上訴法院的判決。

二、判決主要內容

作為近年來氣候變化訴訟的“最強判決”,在本案審理過程中國際法發揮了重要作用。根據《荷蘭憲法》第93條,國際法中可能“對所有人具有約束力”的條款可直接適用于國內法。上訴法院和最高法院都承認《歐洲人權公約》的直接效力,許多其他沒有直接效力條約和原則,例如《聯合國氣候變化框架公約》、《巴黎協定》、在預防重大跨界損害方面的注意義務以及預防原則等,則被用來解釋或支持部分基于其他理由得出的結論。

從國際法角度來刊,荷蘭最高法院的判決得出的以下三個結論尤其值得關注。

(一)人權是防止氣候變化的義務基礎

在此方面,荷蘭政府認為,由于氣候變化帶來的風險不夠具體,《歐洲人權公約》第2條和第8條不包含氣候變化背景下保護人權的義務,因為氣候變化帶來的危害后果的起因及影響范圍都是全球性的;并且在任何情況下,環境本身不會受到《歐洲人權公約》的保護。

最高法院駁回了這些論點,同意上訴法院的意見,即荷蘭采取減排措施防止氣候變化的義務可以直接來源于人權法。最高法院認為,氣候變化造成的風險足夠真實和直接,它足以被納入《歐洲人權公約》第2條和第8條的范圍內。最高法院回顧了歐洲人權法院的判例法,得出在面對“真實和直接的風險”(real and immediate risk)時,國家有義務采取適當措施保護公民免受傷害。然而,在氣候變化的背景下,這種危險不是指短期內立刻會發生的危險,而是指可能會直接威脅到相關群體的危險。雖然無法預測什么時候、什么地點會出現例如海平面上升、熱應力、空氣質量惡化、傳染病蔓延加劇、降雨量過多以及糧食生產和飲用水供應中斷等災難性后果,但這些風險的綜合效應很有可能在若干年后造成西歐數十萬受害者。同時,預防原則也要求國家采取適當的措施防止危害性后果的發生。

然而,無論是上訴法院還是最高法院,似乎都只關心保護荷蘭居民的利益,二者都沒有討論《歐洲人權公約》提供的保護是否同樣及于荷蘭領土外的個人及其后代的問題。法院也許是考慮到區分荷蘭居民的利益與荷蘭境外受影響的個人或群體的利益沒有多少實際意義,因為荷蘭采取的預防措施對荷蘭居民和其他國家和地區的人都會產生積極影響。

(二)至少減排25%的目標是國際共識

荷蘭最高法院不僅確認荷蘭有《歐洲人權公約》第2條和第8條規定的積極義務,還確認這一積極義務包含至少減排25%的結果義務。在審理過程中,最高法院運用了所謂的“共同點”(common ground)方法,即在對《歐洲人權公約》的解釋過程,法院可以依賴國際文件,無論它的內容是否具有約束力,只要“這些文件中的規范和原則在國際法或歐洲委員會大多數成員國國內法的適用中不斷發展,并在某一特定的領域表現出現代社會的共識”。歐洲人權法院在解釋和適用《歐洲人權公約》時,還重視科學見解和普遍接受的、但不具有約束力的標準。最高法院認為,雖然減排25%的目標只是2007年IPCC報告附件中的專家設想,然而該結論已經得到《聯合國氣候變化框架公約》締約方年度會議的認可,并且歐盟也以此為參考制定其減排計劃。因此,這些決議和聲明就充分證明,國際社會對“發達國家迫切需要到2020年將溫室氣體排放量減少至少25%”達成了高度共識。法院的這一判決表明,當一系列沒有法律約束力的決議與《歐洲人權公約》的積極義務掛鉤時,重復實際上可以將不具約束力的規范轉化為具有約束力的法律。

此外,盡管荷蘭政府一直強調法院沒有權力決定國家在預防氣候變化方面的政策,但最高法院認為,司法機構應確保議會和政府在法律范圍內行使權力,這些法律不僅包括國內法,也包括《歐洲人權公約》。保障人權是民主國家法治的重要內容,因此法院認為荷蘭需要減排25%,但政府部門有權決定如何實現這一目標。

在此方面,法院還駁回了政府關于“25%的目標僅適用于作為集體的發達國家,而不是荷蘭”的論點。法院認為,荷蘭屬于世界上人均排放量最高的國家之一是毋庸置疑的,荷蘭政府既沒有證明為什么荷蘭可以適用一個較低的減排標準,也沒有證明減排25%的目標會給荷蘭造成不合理或無法承受的負擔。最終法院確定了,雖然減排25%的目標是一個集體目標,但它完全可以單獨適用于荷蘭。

(三)荷蘭有獨立減排的部分責任

荷蘭的另一主張是,由于氣候變化是一個全球性的問題,各國均有減排的義務,荷蘭在全球溫室氣體排放占比極小,對氣候變化造成的危害后果可以忽略不計;即使荷蘭采取了減排措施,對于解決全球性的氣候變化問題也沒有多大的效果。法院認為,雖然各國與氣候變化之間只有部分因果關系,但每個國家都應對其減排份額負責。根據《聯合國氣候變化框架公約》和一系列締約方年度會議的決定,解決全球性的氣候變化問題需要各國盡最大的努力減少溫室氣體的排放;雖然荷蘭的貢獻可能較小,但仍應盡自己的一份力量進行減排,并承擔部分責任。法院還引用國際法上“不傷害原則”以及《國家責任條款》第47條的評注來證明部分責任的合理性。

總之,在最高法院的判決中,可以明顯看出法院對政府觀點的否定態度。法院稱,其他國家未能履行其責任以及一國減排對解決氣候變化問題沒有效果都不是一國不履行其義務的理由,否則,一個國家就可以輕易通過指責其他國家來逃避其責任;沒有一次減排行動是可以忽略不計的,因為每次減排都會對減緩氣候變化帶來的危險產生積極影響。這些觀點也很有可能被未來的氣候變化訴訟所引用,尤其是相關論點已經出現在了其他國家的案例中。

三、結語

      荷蘭最高法院的這一判決表明,在氣候變化問題上,國家有義務采取預防措施,保障公民生命權以及尊重私人和家庭生活的權利;并且這種積極義務可以與溫室氣體排放量目標相聯系。法院的這些結論將會是今后訴訟的重要參考點,特別是在后一點上,本案已超出了在相關問題中經常引用的2017年美洲人權委員會的咨詢意見。對荷蘭政府來說,在一年內到達25%的目標將是一項艱巨的任務。目前,包括盡早關閉燃煤電廠和降低高速公路的最高速度等相關政策正在醞釀之中。荷蘭政府也表示,將在2020年初提出一套全面的附加措施來遵守判決。

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